Миссия невыполнима: Оценить НАБУ
Истерия вокруг аудита НАБУ временно стихла по причине боев за антикоррупционный суд. Но она обязательно продолжится. Причина истерии в том, что достроенная антикоррупционная вертикаль (НАБУ-САП-СУД) может поменять правила игры в стране (но вовсе не обязательно так, как это описывают идеалисты-хрупкоделы), и влияние на тройку – это серьезная стратегическая задача для всех, кто бы сам хотел объявлять правила. Поводом же истерии является дырка в законе о НАБУ. Стоило бы разобраться, чем плох закон, какая текущая ситуация, и какие это может иметь последствия.
Мы до сих пор не провели первый аудит НАБУ, хотя по закону уже пора начинать второй. И непонятно (по закону), за какой год будем проводить, и какие последствия у отсутствия аудита. Почему так?
НАБУ, как и любой следственный орган, должен получить измеримые критерии эффективности работы, по которым потом выставлять приоритетность деятельности, повышать/увольнять сотрудников и в целом получить видение извне, как должна выглядеть его работа. Пока критериев нет, то непонятно кому, что и зачем делать. И до приезда ревизора можно никуда не спешить.
Формирование критериев эффективности и последующая по ним оценка – это простой и понятный способ влиять на работу НАБУ, а значит, нельзя отдать полномочия на формирование критериев генпрокурору или министру МВД, в том числе потому, что эти можновладцы – подследственность НАБУ, и возникнет конфликт интересов. Когда службы нет и никогда не было ранее, сформулировать критерии оценки эффективности предварительно невозможно, потому что не на что опереться в своих предположениях, и поэтому роль первых аудиторов так важна, т.е. посмотреть, что есть, и предложить, как оценивать, и сразу оценить.
Согласно задумке авторов «независимому органу – независимый аудит». Причем этот аудит должен сам сформировать критерии эффективности и потом по ним оценить НАБУ. Я долгое время предполагал, что неопределенность оценивания – это халатность, но как мне сообщил Виталий Шабунин, это был расчет. И вот тут начинаются проблемы.
Если изначально пункт об оценке эффективности (ЗУ про НАБУ ст.26 п.6) был с «очень широкой рамкой», то стороны-участники написания законопроекта, видимо, надеялись, что зазор в этой статье – это именно их путь к успеху, при этом неочевидный другим участникам. Как мы уже увидели, выбор аудитора и оценка эффективности стали полем боя, которого можно было избежать, объявив о проблемности этого пункта статьи на этапе драфта. Но никто не объявил.
В законе написано, что ежегодный аудит проверяет эффективность деятельности, операционную и институциональную независимость НАБУ.
Но в законе не написано, будет ли созданный набор критериев оценки работы аудиторами ЭТОГО года обязательным для аудиторов СЛЕДУЮЩЕГО года. И это порождает множество проблем.
Даже если наследование критериев необязательно (согласно букве закона), якорным для показателей он станет в любом случае. И за это идет бой.
А вот необязательность преемственности гарантирует нам бои за аудит ежегодно.
Следующей проблемой является то, что по закону аудиторы будут проводить выборочный аудит завершенных уголовных производств (закрытие/ходатайство об освобождении/обвинительный акт).
Тут важно понимать, что такое выборочный. И почему здесь никто не хочет рисковать с выбором аудитора.
Выборочный означает «не весь». Но одновременно с тем выборочный, это вроде как достаточный для того, чтобы проверенные дела отражали общую картину работы ведомства. Но достаточность у нас в законе не описана, а значит не только «при желании» можно проверить «плохие» дела и не проверить «хорошие» для низкой оценки ведомства, но это можно сделать и без желания – случайно. А на случайность полагаться сторонники НАБУ не готовы. Особенно при первом аудите.
Далее. Аудиторы имеют право доступа к материалам и проведению конфиденциальных интервью с сотрудниками НАБУ, САП, других правоохранительных органов и другими лицами, владеющими информацией (документами), необходимыми аудитору. Задуманная свобода доступа аудитора к информации и персоналиям тоже приводит к тому, что формирование выборки субъектов интервью и роли этих интервью в оценке содержат серьезную неопределенность.
То есть закон уже содержит тьму мест оценочных суждений аудитора.
Но как сказал Виталий Шабунин, в этом и был великий антикоррупционный замысел.
Отдельным вопросом является подписание аудита.
2/3 или 3/3 – вот в чем вопрос. Поскольку подписание аудита тоже находится в рамках оценочных суждений аудиторов, то логично предположить, что они должны будут принять положение о голосовании, причем принять его большинством голосов (и да, опять непонятно, будет ли он «наследственным» для последующих аудиторов).
А это в свою очередь означает — если принято 3/3, то нужен один блокирующий голос, чтобы остановить оценку аудита как «положительную», так и «отрицательную», и ситуация с продолжительным отсутствием консенсуса среди аудиторов никак законом не регулируется.
В случае 2/3, как ради положительной, так и отрицательной оценки, нужно провести 2 своих аудиторов. За это и бой.
Теперь о самих критериях прохождения аудита.
Для начала непонятно каким большинством 2/3 или 3/3 принимается положение о критериях аудита в случае, если аудит НЕ опирается на предыдущий аудит, и точно также не ясно, каким большинством принимается внесение изменений в предыдущий аудит в случае, если аудит опирается на предыдущий. Соответственно, не ясно, является ли один голос блокирующим, или просто надо 2 своих аудитора ради нужного результата. Также неясно, какие последствия продолжительного непринятия положения о критериях.
В законе написано, что ежегодно оцениваются следующие параметры:
- Эффективность деятельности,
- Операционная независимость,
- Институциональная независимость.
Определения операционной и институциональной независимости не даны, и о том, как будут оцениваться эти параметры, остается только догадываться.
Каким бы ни был первый аудит НАБУ, будут получены первые показатели эффективности, на которые так или иначе будет ориентироваться следующий аудит.
Если положение о критериях наследуемо, то очень важно не только пройти аудит, но и в нужном для себя направлении сдвинуть критерии оценки – выше или ниже. И это обязательно будут параллельные процессы. Либо занизить и оценить позитивно, либо завысить и оценить негативно и потребовать «реформу службы».
Возможная наследуемость критериев порождает острое желание занизить критерии и потом героически несколько лет «перевыполнять» (а на самом деле нет) план. И в этом были бы крайне заинтересованы создатели, вдохновители и доноры, потому что им тоже надо отчитаться в обком о выполнении уже своих задач.
Теперь прикинем одни из возможных параметров оценки и их последствия.
Например попадание в kpi дел, которые получили решение суда в первой инстанции.
И именно тут мы упираемся в следующую проблему авторства тех же лиц – антикоррупционный суд. Получается, что коррупционный суд может найти процессуальные нарушения даже в нормально собранном деле, и это плохо, а антикорруционный суд может начать не находить процессуальные нарушения в плохо собранном деле, и это тоже плохо.
Теперь тоненько и для ценителей: соотношение законности процессуальных действий, которое требуется законом и правом, к количественным показателям и законодательной неопределенности по поводу процессуальных действий в конкретной ситуации, а также полнотой совершаемых действий для расследования дел, – это прямая обязанность САП, и тут есть нюансы. И тут на этих нюансах можно спихивать на САП, поскольку они это контролируют.
В контексте текущей истерии за антикоррупционный суд можно, например, внести в список параметров «дела, которые развалились в суде», собственно, для того, чтобы контролировать качество работы следователей и кого-то повышать, а кого-то выгонять.
Выглядеть (на придуманных цифрах мысленного эксперимента) это может так:
Передано в Соломенский суд – 150.
Развалилось – 120.
И непонятно, то ли это потому, что суд коррупционный, то ли потому, что доказательства не очень. Учитывая реноме украинских судов, подавать провал дела в суде как коррупцию – обязательный процесс для сторонников НАБУ.
Но верно и обратное. Как только появится антикоррупционный суд:
Передано в Антикоррупционный суд – 150.
Развалилось – 10.
И известные нам специалисты по корреляционному анализу сразу скажут, что это прямой показатель эффективности работы НАБУ и суда. Но это не так по причинам, описанным ранее.
Выводы.
Текущая редакция закона не только создает огромное количество рисков, но и прямо препятствует созданию действительно нормальной организации работы НАБУ, потому что кроме коррупционеров и антикоррупционеров есть украинский народ, и в его интересах, чтобы плохих следователей выгоняли, а хороших повышали. Но украинский народ в обеих этих группах не представлен. При этом мы получаем очередную систему, которая теоретически может работать, если в каждой критической точке стоят «славные парни», и не может, если нет.
