Вступ України до ЄС – 100 днів без переговорів, 100 днів до переговорів?
Костянтин Єлісєєв / Дзеркало тижня
Днями Україна перетнула символічні 100 днів від історичного рішення Європейської Ради 14 грудня 2023 року про початок вступних переговорів із Європейським Союзом.
Очікувалося, що за цей період українська влада завершить належне виконання чотирьох рекомендацій, визначених у звіті Європейської комісії про прогрес України за 2023 рік, а ЄК, зі свого боку, підготує й надасть Раді ЄС на затвердження проєкт переговорної рамки, що визначатиме форму, зміст і алгоритм вступних переговорів.
Етапними подіями на шляху до відкриття перемовин мали стати 12 березня — затвердження Єврокомісією проєкту переговорної рамки, 19 березня — засідання Ради ЄС із загальних питань, яка супроводжує всі рішення щодо політики розширення ЄС, а також 21 березня — засідання Європейської Ради, де лідери держав-членів ЄС мали благословити на найвищому рівні офіційний старт переговорів. Саме в ці дати сторона ЄС мала, за оптимістичним сценарієм, ухвалити всі рішення, необхідні для фактичного запуску переговорів, і створити умови для скликання інавгураційної Міжурядової конференції Україна—ЄС.
Що пішло не так?
Мабуть, найпершою причиною перенесення термінів фактичного початку перемовин стали, хоч як це дивно, завищені очікування в самій Україні. З Києва постійно лунали сигнали про надзвичайний позитив і успіх у питанні просування шляхом зближення з ЄС. Роботу над сумлінним виконанням умов ЄС українська влада підміняла публічними популістичними заявами щодо прогнозних термінів завершення перемовин та вступу до Союзу, що ось-ось відбудеться. Чого варта лише необґрунтована заява урядовців про те, що «Україна буде готовою до членства в ЄС за два роки»!
Рішення ЄС від 14 грудня 2023 року передбачало перспективи початку перемовин із Україною щодо вступу вже найближчим часом. Окрім того, в ньому йшлося й про пропозицію Раді ЄС ухвалити переговорну рамку вже після того, як буде виконано відповідні умови, викладені в рекомендаціях Єврокомісії. Йдеться про широко відомі сім рекомендацій ЄК для України, які було визначено й доведено до відома Києва в червні 2022 року. Як відверто визнають європейські партнери, їх було сформульовано так, аби Київ міг максимально швидко й без складнощів упоратися з ними. Проте дорогоцінний час було втрачено. Замість обіцяних владою двох місяців ці рекомендації виконували більш як півтора року.
Внаслідок цього Україна не скористалася сприятливим вікном можливостей для старту переговорів 2023 року. На жаль, це вікно зачинилося в першій половині 2024-го через початок підготовки Брюсселя до червневих загальноєвропейських виборів, результати яких визначатимуть політичний розклад сил у Євросоюзі на наступні п’ять років.
Відтак очільники Євросоюзу постали перед дилемою: продовження унікального «турборежиму» в процесі набуття Україною членства в ЄС, із одного боку, не забезпечувало «історичного прориву» на українському треку, а з іншого — посилювало електоральне роздратування громадян ЄС від штучного геополітично вмотивованого прискорення та загрожувало послабленням позицій «здорових» європейських політичних сил на виборах.
Саме такий прагматичний вибір дістав утілення в неочікуваній для багатьох в Україні та країнах-лобістах нашої держави в ЄС позиції президентки Єврокомісії Урсули фон дер Ляєн щодо схвалення переговорної рамки та початку вступних переговорів не у березні, а у червні 2024 року. Це символізувало формування консенсусу серед ключових європейських лідерів стосовно подальшого алгоритму вступного процесу України.
Керуючись цими міркуваннями, Єврокомісія підготувала проєкт переговорної рамки, що залишився без змістовного розгляду Ради ЄС із загальних питань, а Європейська Рада привітала прогрес України в просуванні реформ на шляху до Євросоюзу й запросила Раду ЄС якнайшвидше схвалити переговорну рамку. Натомість було залишено без відповіді пропозицію країн-адвокатів України щодо визначення конкретних часових рамок такого рішення, зокрема «до кінця червня 2024 року».
Іншим потужним чинником, що загальмував український інтеграційний спринт, стала невирішеність питання щодо відкриття вступних переговорів із Боснією і Герцеговиною. У багатьох європейських столицях, зокрема Відні, Загребі, Афінах, Будапешті тощо, сформувалося певне роздратування через дисбаланс уваги ЄС у контексті розширення між балканським і східним треками. Тож рішення березневого засідання Європейської Ради дати зелене світло відкриттю вступних переговорів із Боснією і Герцеговиною стало результатом складного політичного компромісу між затятими адвокатами балканського треку — Хорватією, Австрією й Угорщиною — та лобістами України й Молдови — країнами Балтії, Польщею.
У найвищих політичних колах ЄС склалося загальне розуміння того, що два треки — балканський і східний — не мають заважати один одному, а йти за можливості паралельно. Отже, є підстави вважати, що подальший шлях України до членства в ЄС буде багато в чому пов’язаний із динамікою Боснії і Герцеговини. Балканські лобісти максимально використовуватимуть «українську карту» для штучного прискорення членства цієї важливої для багатьох європейських країн держави.
Не можна також забувати про те, що попри визнання політики розширення найуспішнішою політикою ЄС, цей процес ніколи не був простим. Досвід попередніх хвиль поступово додавав нові рекомендації та вимоги з боку ЄС. Недаремно в Брюсселі постійно підкреслюють, що процес вступу до ЄС, як і раніше, ґрунтується на встановлених критеріях та умовах. Так, це дає змогу будь-якій країні в процесі просуватися вперед на основі власних заслуг. Кожна країна сама здатна визначати швидкість свого вступу. Проте це аж ніяк не означає, що необхідні критерії на шляху до членства можуть бути скасовані, вимоги пом’якшені, а рух пришвидшений. Із роками фільтр європейської інтеграції став і справді дуже щільним, і він навряд чи пропустить підходи й заходи країни-кандидата, несумісні зі стандартами ЄС, тим паче в частині фундаментальних засад.
Що далі?
Наступним процесуальним кроком на шляху до членства України в ЄС є схвалення Радою ЄС із загальних питань переговорної рамки та скликання інавгураційного засідання Міжурядової конференції — основного механізму ведення вступних переговорів високого рівня.
Сама собою переговорна рамка, проєкт якої розробила Єврокомісія, є не унікальним документом, заточеним під «український інтеграційний прорив», а стандартною моделлю переговорів за формою та змістом.
Найважливішим із положень цієї рамки є те, що з усіх переговорних розділів про наближення до європейського законодавства та виконання критеріїв членства ключове значення мають розділи під назвою «Засади», а саме: правосуддя, юстиція, свобода і безпека, фінансовий контроль, державні закупівлі та статистика, а також державне управління й демократичні інститути. Ці розділи відкриваються першими й закриваються останніми. І саме вони будуть предметом обговорень на інавгураційному засіданні Міжурядової конференції. Крім того, українська сторона має у співпраці з Єврокомісією розробити три «дорожні карти» у сферах правосуддя, юстиції, свободи і безпеки, державного управління та демократичних інституцій, які міститимуть критерії та показники успішності реалізації відповідних реформ. У цьому контексті допоміжну позитивну роль для України має відіграти План у рамках Механізму підтримки України на 2024–2027 роки, переданий стороні ЄС на засіданні Ради асоціації Україна—ЄС 20 березня 2024 року.
До того ж стан виконання чи невиконання Україною «Засад» визначатиме як швидкість вступних переговорів, так і перспективу їх динаміки загалом. Адже в разі порушення Україною засадничих принципів чи відкочування назад у їх дотриманні існує загроза заморожування вступних переговорів. Це чітко передбачено у згаданій переговорній рамці.
На сьогодні є два варіанти подальшого розвитку подій:
- оптимістичний — схвалення Радою ЄС переговорної рамки відразу після загальноєвропейських виборів до Європарламенту в червні (про це зараз активно говорять і керівництво інституцій ЄС, і влада України);
- песимістичний — перенесення рішення на грудень 2024 року й ухвалення його Радою ЄС на основі чергового звіту Єврокомісії про прогрес розширення за 2024 рік.
Песимістичний варіант несе в собі політичні непевності та загрози, оскільки залежатиме від результатів виборів до Європарламенту, перспективного складу нової Єврокомісії та керівництва інституцій ЄС, а також від подальшого розвитку безпекової ситуації в Україні.
На євроінтеграційні темпи України впливатиме також процес реформування самого Євросоюзу, який має підвищити здатність «абсорбувати нові держави-члени». З огляду на це заслуговує на увагу представлена в березні Європейською комісією комунікація про розширення ЄС і необхідні внутрішні реформи Євросоюзу. В ній, зокрема, міститься рекомендація щодо поступової інтеграції нових членів до спільноти ще до їхнього вступу шляхом надання їм певних переваг і зобов’язань, пов’язаних із членством у ЄС. Крім того, вноситься пропозиція стосовно відмови від принципу одностайності під час ухвалення рішень у певних сферах зовнішньої та безпекової політики й переходу до голосування кваліфікованою більшістю голосів.
Хоча Європейська Рада планує обговорити та представити дорожню карту щодо реформування ЄС у зв’язку з розширенням влітку 2024 року, вже зараз можна зробити кілька висновків.
По-перше, ініціатива не означає прискорення вступу України до ЄС, а пропонує модель поступової інтеграції — можливість для України, економіки, громадян користуватись окремими перевагами від членства ще до набуття чинності Договором про вступ України до ЄС.
По-друге, ідея не є новою для України. Саме на цій філософії побудовано всю Угоду про асоціацію, включно з поглибленою та всеохопною зоною вільної торгівлі, в якій Україна отримувала поступовий доступ до внутрішнього ринку ЄС у секторах, де повністю виконано критерії, гармонізовано політики та законодавство ЄС. Нагадаємо про інтеграцію до енергетичного простору ЄС, ініціативи 2017 року щодо цифрового ринку, сфери юстиції та внутрішніх справ, митної інтеграції тощо.
По-третє, принципово важливий елемент — те, що поступова інтеграція є не гарантованим розвитком подій, а виключно та жорстко обумовленим процесом. Для реалізації цих ініціатив Україна має повністю виконати свою частину роботи — і йдеться не лише про ухвалення того чи того закону або нормативного акту, а насамперед про їх ефективну імплементацію.
Хто винен і що робити?
Останнім часом українська влада намагається перекласти всю відповідальність за затягування вступних переговорів на керівництво Угорщини та профільного комісара ЄС із питань розширення Олівера Варгелі.
Водночас слід визнати, що офіційному Києву не вдалось ані забезпечити ефективний дипломатичний тиск на керівництво інституцій і держав-членів ЄС, ані забезпечити повне виконання рекомендацій Єврокомісії для прискорення вступного процесу.
Не спрацювала дипломатія Банкової й на угорському треку. Не забуваймо, що Угорщина головуватиме в ЄС у другій половині 2024 року. Однак досі не вдалось організувати контакт по лінії Зеленський—Орбан. Контакти по лінії Єрмак—Сіярто та Стефанішина—Варгелі наразі не змогли дати конструктивний для України результат. Не працює з Будапештом і «зелена» парламентська дипломатія. Є ознаки ерозії підтримки України з боку Австрії та Словаччини. Натомість усі ініціативи патріотичних проєвропейських політичних сил щодо допомоги в роботі з так званими незручними країнами наражаються на саботаж і шалений опір із боку Банкової. Чого вартий лише ініційований пропрезидентською партією в Раді законопроєкт про «довічне ув’язнення за привласнення державних функцій»! За інформацією з власних джерел, ця провокація дуже надихнула окремі столиці країн-скептиків.
Варто пам’ятати про те, що незалежно від особистості й національності комісара в цьому чи наступному складі Європейської комісії, демократичні принципи є «альфою й омегою» довіри до української влади, темпу вступних переговорів із Євросоюзом і критеріїв надання Україні фінансової допомоги в рамках Механізму підтримки України на 50 млрд євро на 2024-2027 роки.
І якщо перший транш допомоги в рамках Механізму підтримки України (Ukraine Facility) в розмірі 4,5 млрд євро з перспективою виділення в квітні додаткових 1,5 млрд євро було перераховано Україні без жорсткої прив’язки до виконання умов, то наступні виплати стануть предметом прискіпливої оцінки з боку ЄС.
А отже, політично важливо вже зараз об’єднати зусилля, аби забезпечити належне виконання всіх рекомендацій Єврокомісії до червня, вирішити гострі внутрішньополітичні питання, пов’язані зі станом демократії, верховенства права, політичного та парламентського плюралізму, поваги до прав опозиції та забезпечення прав нацменшин в Україні, які серед іншого дістали відображення не лише у звітах Єврокомісії, а й у резолюціях Європарламенту.
Подальші 100 днів є важливими й визначатимуть долю євроінтеграційного поступу України на наступні роки.
